[서울시소식] 저성장기 도시정책의 새로운 패러다임 – 공유도시

1990년대 말 IMF위기와 2008년의 금융위기를 겪으며 90년대까지 8-9%에 이르던 우리나라 경제성장률은 3% 아래로 떨어졌고, 2020년 이후에는 1% 대로 떨어질 것으로 전망되는, 이른바 ‘저성장’의 시대로 접어들었다. 또한 저출산·고령화가 급속하게 진행됨으로써 2016년을 정점으로 생산가능인구는 이미 감소세로 돌아섰고, 2017년에는 65세 이상의 인구비율이 이미 14.2%를 차지하여 ‘고령사회’로 진입했다. 2025년이 되면 65세 이상 인구비중이 전체 인구의 20%를 넘는 초고령사회로 들어서게 될 것이다. 저출산·고령화로 인한 인구감소와 인구구성 변화는 결국 국가경제의 성장동력을 저하시키고, 지역 공공서비스 수요의 다양화로 이어져 지자체의 행정비용 증가를 야기한다. 인구감소는 지역의 사회적‧경제적 활력을 저하시킬 뿐만 아니라 생활인프라에 대한 접근성 저하와 인프라의 노후화로 이어지고, 종국적으로는 삶의 질을 악화시키는 것으로 귀결된다. 저성장으로 인한 소비둔화와 구매력 감소는 각종 개발사업과 부동산 시장의 침체를 야기하고, 사회적·공간적 양극화, 토지이용 등 시장수요와 도시공간의 큰 변화를 초래하게 된다. 계층 간 소득격차의 양극화가 심화되고, 주거이동성이 낮은 노인·저소득층과 이주외국인 가구가 특정지역으로 고착화되기 때문에 공간격차는 더욱 심화될 것이다.



도시쇠퇴에 따른 인구유출과 고령화로 인한 생산인구 감소로 재정수입은 줄어드는 반면, 쇠퇴에 따른 도시관리비용과 사회적 비용은 계속 늘어날 것이기 때문에 지방재정은 계속 악화될 것이다. 저성장이라는 새로운 현실을 도시의 ‘위기’가 아닌 ‘기회’로 바라보는 한, 이에 걸맞는 도시정책의 방향과 대응방안을 모색해야 한다. 서울시에서는 '저성장시대의 도시공간 정책방향'에 대하여 다음과 같은 패러다임을 제시했다.



첫째, ‘압축도시’(compact city)는 공공서비스에 대한 접근성을 향상시키고 공간의 집약적 이용을 통해 사회경제활동의 효율성을 높이기 위하여 도시의 외연적 확산과 양적인 공급확대를 지양하고 기성시가지의 재생 및 공간의 질적 수준 제고방안을 모색한다. 둘째, 도시문제를 수요자인 시민의 관점에 서 파악하고, 도시민의 일상생활을 지원하는 기능에 초점을 맞춘 ‘생활도시’(livable city)로 나아가야 한다. 셋째, 세입자, 저소득층 등 사회적 약자에 대한 배려를 우선하고, 개발이익의 사유화를 방지하여 공동의 이익을 추구하는 등 사회적 약자에 대한 차별과 배제를 극복하는 ‘포용도시’(inclusive city)로 나아가야 한다. 넷째, 사회적 통합을 위한 공동체의 역할을 강조하고, 경제적 가치 중심에서 벗어나 사회적 연계를 통해 자원을 공유하는 사람 중심의 ‘공유도시’(sharing city)를 구상해야 한다. 고도성장기의 도시정책이 효율성, 사업성, 생산성을 강조하고 양적인 공급 확대에 치중되었다면, 저성장기에는 형평성과 사회적 약자 배려, 지속가능성, 삶의 질 향상 등이 중요한 정책목표로 등장하며, 고도성장기의 기존 도시정책이 저성장기에 맞춰 연착륙하기 위해서는 압축도시, 생활도시, 포용도시, 공유도시 등과 같은 새로운 패러다임 전환이 필요하다는 것이다. 따라서 '선택과 집중'을 통해 전면철거형 재개발을 최소화하여야 하며, 구역 전체의 기반시설과 건축물 정비가 필요하지만 사업성이 높지 않은 구역 등에서만 재개발사업을 허용하는 등 구역지정에 신중을 기하여야 할 것이다. 또한 기반시설 설치비용을 지원하거나 임대주택 매입비용을 현실화하여야 할 뿐만 아니라 재정지원 등에서 공공부담의 우선순위를 판단하는 객관적 기준을 마련하는 데 있어서 공공의 역할에 주목한다.



노후화한 각종 도시 인프라에 대한 종합적인 유지관리와 갱신대책을 마련하고, 노후주택과 커뮤니티, 인프라를 통합적으로 관리하고 정비해가는 대응 체계 또한 필요할 것이다. 저성장기에는 사회적으로 차별받는 약자를 지원하고 저소득층의 사회안전망을 확보할 수 있는 사회통합정책이 우선되어야 한다. 경제적 불평등은 저소득층, 장애인, 세입자, 외국인 노동자 등 취약계층에 대한 사회적 배제와 밀접하게 연관되며, 특히 사회적 안전망이 충분하게 갖춰지지 않은 한국사회에서의 저성장은 사회적·공간적 양극화와 격차로 귀결될 것이다. 따라서 사회적 약자를 포함한 모든 이들에게 공평한 기회가 주어지고 성장의 혜택이 고루 분배되는 ‘포용적 공간정책’이 필요하다.